Le droit d'expression des élus municipaux de l''opposition

Le droit d’expression des élus municipaux de l’opposition est au premier chef un droit constitutionnel, en lien avec la liberté d’expression, consacré par les articles 10 et 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

La matière est également régie par les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse, le bulletin municipal étant soumis à ces dispositions quant à sa teneur, aussi bien qu’au code électoral en période de propagande électorale et au code pénal en cas de diffamation, injure, appel à la haine, etc.

 

Ces règles qui émanent du droit commun sont cependant complétées par des dispositions particulières, propres aux conseillers d’opposition, et prévues par l’article L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, lequel énonce que :

 

« Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l'expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale.Les modalités d'application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ».

Par ailleurs, l’article 29 de la loi du 29 juillet 1881 énonce que :

« Toute allégation ou imputation d’un fait qui porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou du corps auquel le fait est imputé est une diffamation. La publication directe ou par voie de reproduction de cette allégation ou de cette imputation est punissable, même si elle est faite sous forme dubitative ou si elle vise une personne ou un corps non expressément nommés, mais dont l'identification est rendue possible par les termes des discours, cris, menaces, écrits ou imprimés, placards ou affiches incriminés. Toute expression outrageante, termes de mépris ou invective qui ne renferme l'imputation d'aucun fait est une injure ».

 

Aux termes de l'article 42 de cette même loi :

 

« Seront passibles, comme auteurs principaux des peines qui constituent la répression des crimes et délits commis par la voie de la presse, dans l'ordre ci-après, savoir :

1° Les directeurs de publications ou éditeurs, quelles que soient leurs professions ou leurs dénominations, et, dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article 6, de les codirecteurs de la publication ;

2° A leur défaut, les auteurs ;

3° A défaut des auteurs, les imprimeurs ;

4° A défaut des imprimeurs, les vendeurs, les distributeurs et afficheurs.

Dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article 6, la responsabilité subsidiaire des personnes visées aux paragraphes 2°, 3° et 4° du présent article joue comme s'il n'y avait pas de directeur de la publication, lorsque, contrairement aux dispositions de la présente loi, un codirecteur de la publication n'a pas été désigné ».

 

En jurisprudence, il a été jugé que ce droit appartient à chaque élu (TA Versailles, 27 mai 2004, Chandon, req. n°0203884). 

 

Il peut aussi être exercé collectivement, par l’intermédiaire d'un groupe, à condition toutefois que chacun des conseillers municipaux soit rattaché à un tel groupe (TA Versailles, 27 mai 2004, Lesquen, req. n°0204011).

 

L’espace réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti (CAA Versailles, 13 décembre 2007, Bellebeau, req. n°06VE00383). A titre d’illustration, il a par exemple été jugé suffisant, pour une publication d'environ trente pages, de réserver à chaque opposition un espace limité à 1 600 caractères CAA Versailles, 8 mars 2007, Cne du Vésinet, req. n°04VE03177).

 

En revanche, la seule circonstance que les élus d'opposition, comme n'importe quelle autre personne intéressée, peuvent publier directement des messages d'information sur le mur de la page Facebook de la commune ne peut suffire à respecter les objectifs fixés par la loi (TA Montreuil, 2 juin 2015, req. n°1407830).

 

S’agissant plus précisément de la marge de manœuvre dont dispose le maire, la jurisprudence retient des solutions au cas par cas.

 

Ainsi, il a été jugé que le maire peut refuser la publication d'un texte :

comportant des risques de troubles à l'ordre, à la sécurité et à la tranquillité publique. (CAA Nancy, 14 avril 2005, Cne de Clouange c/ Schutz, req. n°03NC00869) ;

ayant un caractère diffamatoire ou injurieux (CAA Nancy, 15 mars 2012, Cne de Schiltigheim, req. n°11NC01004) ;

dont le contenu porte atteinte à l'honneur ou à la considération de la personne ou présente un caractère injurieux, diffamatoire ou outrageant de nature à engager la responsabilité pénale du maire, directeur de publication du bulletin municipal, sur le fondement de la loi du 29 juillet 1881 (CE 20 mai 2016, Cne de Chartres, req. n°387144) ;

présentant un caractère manifestement outrageant, diffamatoire ou injurieux au regard de la loi du 29 juillet 1881 (CE 27 juin 2018, req. n°406081 B).

 

En raison de la combinaison de l'art. L. 2121-27-1 et de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse, les deux ordres de juridiction peuvent être saisis d'une atteinte à cette liberté (CA Colmar, 31 mars 2011, M. X., no 10-03.165).

 

Le droit d’expression s’attache à chaque élu de sorte qu’une dissolution du groupe aurait pour conséquence d’avoir à satisfaire les demandes individuelles des élus de l’opposition, issue de la dissolution du groupe.

Cependant, chaque élu serait tenu par les dispositions du règlement intérieur.

Autrement dit, en tant que directeur de la publication, le Maire est compétent pour refuser la publication pour l’un des motifs sus-évoqué d’une part, et disposez d’un moyen d’action à l’encontre de l’auteur de tels propos, d’autre part.

Parallèlement, si le Maire venait à prendre une telle décision tendant à refuser la publication en l’état, sur la base des considérations sus-évoquées, il exposerait nécessairement la commune à une action, soit en annulation contre sa décision, soit en responsabilité à raison de l’atteinte à la liberté d’expression, en tant que maire et directeur de la publication.

A de rares exceptions, c’est en effet le propre de toute décision que d’être exposée au contrôle du juge administratif d’une part, et d’exposer la responsabilité de la commune, d’autre part.

Pour autant, cela ne signifie pas que la commune verrait sa décision annulée et sa responsabilité retenue.

Une décision, motivée, se défend et sera soumise à l’appréciation – au cas par cas – de la situation par le juge, à condition que l’affaire soit portée devant le juge administratif, voire le juge judiciaire.

Aussi, et par prudence, il est toujours préférable de ne pas exclure totalement et définitivement toute publication, en formalisant une réponse en nuance qui consisterait à refuser – en l’état – la publication, sauf à en modifier la teneur afin qu’elle soit expurgée de propos outrageants ou injurieux.