Démolition de l'ouvrage construit sans permis. Responsabilité des personnes publiques

Dans un arrêt du 13 mars 2019, le Conseil d’Etat a précisé le cadre dans lequel la responsabilité pour faute et sans faute de l’Etat peut être engagée lorsqu’il refuse d’exécuter un jugement pénal ordonnant la démolition d’un ouvrage réalisé sans permis de construire.

En effet, il faut rappeler que la construction d’un ouvrage ou la réalisation de travaux sans autorisation d’urbanisme sont constitutifs d’infractions pénales prévues et réprimées par les articles L.480-2 et suivants du Code de l’urbanisme.

En application de l’article L.480-5 du Code de l’urbanisme, le juge pénal peut condamner le contrevenant à démolir son ouvrage irrégulièrement implanté.

Si l’intéressé ne s’exécute pas, le Maire ou tout fonctionnaire compétent peut procéder d’office et sous certaines conditions à la démolition de l’ouvrage en lieu et place de l’intéressé. En effet l’article L.480-9 du Code de l’urbanisme précise que :

« Si, à l'expiration du délai fixé par le jugement, la démolition, la mise en conformité ou la remise en état ordonnée n'est pas complètement achevée, le maire ou le fonctionnaire compétent peut faire procéder d'office à tous travaux nécessaires à l'exécution de la décision de justice aux frais et risques du bénéficiaire des travaux irréguliers ou de l'utilisation irrégulière du sol.

Au cas où les travaux porteraient atteinte à des droits acquis par des tiers sur les lieux ou ouvrages visés, le maire ou le fonctionnaire compétent ne pourra faire procéder aux travaux mentionnés à l'alinéa précédent qu'après décision du tribunal de grande instance qui ordonnera, le cas échéant, l'expulsion de tous occupants. »

En l’espèce, M. B...a procédé sans permis de construire à une extension de l'habitation dont il était propriétaire. Ces travaux irréguliers, portant sur une vingtaine de mètres carrés, concernaient notamment l'édification d'une terrasse. L'intéressé a été condamné par un jugement du 9 décembre 2004 du tribunal correctionnel de Lille à une amende et à la démolition de l'extension irrégulièrement construite. L’intéressé, et par suite le nouvel acquéreur ne se sont jamais exécuté.

M.C..., voisin de la construction litigieuse, qui est située en surplomb de son habitation, a demandé en vain au maire et au préfet de faire application de l'article L. 480-9 du code de l'urbanisme.

En l’absence de réponse de leur part, il a saisi le juge administratif d’un recours indemnitaire à l’encontre de l’Etat en raison de sa carence dans l’exécution d’une décision de justice. Débouté par le Tribunal administratif et la Cour administrative d’appel, le requérant a alors saisi le Conseil d’Etat.

Dans un considérant de principe, le Conseil d’Etat, rappelant les dispositions du Code de l’urbanisme sus-évoquées, précise les fondements de l’action en responsabilité contre l’Etat en pareil cas :

« Il résulte de ces dispositions que, au terme du délai fixé par la décision du juge pénal prise en application de l'article L. 480-5 du code de l'urbanisme, il appartient au maire ou au fonctionnaire compétent, de sa propre initiative ou sur la demande d'un tiers, sous la réserve mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 480-9 du code, de faire procéder d'office à tous travaux nécessaires à l'exécution de cette décision de justice, sauf si des motifs tenant à la sauvegarde de l'ordre ou de la sécurité publics justifient un refus. En outre, lorsqu'elle est saisie d'une demande d'autorisation d'urbanisme visant à régulariser les travaux dont la démolition, la mise en conformité ou la remise en état a été ordonnée par le juge pénal, l'autorité compétente n'est pas tenue de la rejeter et il lui appartient d'apprécier l'opportunité de délivrer une telle autorisation de régularisation, compte tenu de la nature et de la gravité de l'infraction relevée par le juge pénal, des caractéristiques du projet soumis à son examen et des règles d'urbanisme applicables. Dans le cas où, sans motif légal, l'administration refuse de faire procéder d'office aux travaux nécessaires à l'exécution de la décision du juge pénal, sa responsabilité pour faute peut être poursuivie. En cas de refus légal, et donc en l'absence de toute faute de l'administration, la responsabilité sans faute de l'Etat peut être recherchée, sur le fondement du principe d'égalité devant les charges publiques, par un tiers qui se prévaut d'un préjudice revêtant un caractère grave et spécial»

Ainsi, le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord que l’autorité publique peut légalement refuser de mettre en œuvre les pouvoirs qu’elle tient de l’article L.480-9 s’il existe des motifs liés à la sauvegarde de l’ordre ou de la sécurité publics.

En outre, la condamnation pénale ne fait pas échec à toute possibilité de régularisation ultérieure de la construction.

En effet, sous certaines conditions (certes strictes), l’autorité publique pourra, à la demande du contrevenant, régulariser la construction.

Enfin, et de manière classique, la responsabilité sans faute de l’Etat pourra être engagée par un tiers en cas de refus légal de procéder d’office à la démolition de la construction.

Sa responsabilité pour faute sera en revanche engagée si ce refus est illégal.

En l’espèce, et sans grande surprise, le Conseil d’Etat retient la responsabilité sans faute de l’Etat mais considère que le requérant ne justifie pas d’un préjudice anormal et spécial qui ouvrirait droit à indemnisation.

Le contentieux liés aux conséquences des ouvrages irrégulièrement construits continuent de bénéficier d’une jurisprudence plutôt favorable aux propriétaires, qui ne peuvent néanmoins bénéficier de l’article L.421-9 du Code de l’urbanisme en l’absence de régularisation de leur construction.

Précision utile, la réalisation de travaux conformément à un permis de construire qui est annulé postérieurement par le juge administratif n’est pas soumis au même régime juridique que la présente espèce.

CE, 13 mars 2019, n° 408123