Contribution pratique à une expérimentation juridique en matière d'autorisation ICPE

C’est une victoire importante pour l’environnement et pleine d’enseignements que Me SUISSA et Me BOUCHOUDJIAN viennent de remporter devant le Tribunal administratif de BESANCON.

 

Le 18 décembre 2017, le Tribunal a annulé un arrêté préfectoral portant autorisation d’exploiter une carrière située dans la région Bourgogne-Franche-Comté.

 

L’affaire voit le jour en juillet 2017, lorsque les habitants d’une commune découvrent que, par deux arrêtés distincts, pris le même jour, un préfet a :

 

  • d’une part, abrogé sa décision implicite de rejet de la demande d’exploitation de la carrière dont l’instruction avait quelque peu tardé ;

 

  • d’autre part, autorisé la société constituée pour la circonstance à exploiter une carrière à ciel ouvert, à moins de 500 mètres des premières habitations et alors même que les autorités sanitaires (Agence régionale de Santé) s’étaient déjà inquiétées de la pollution de cours d’eau à proximité immédiate du projet.

 

Un recours a donc été adressé en préfecture afin d’inviter le préfet à reconsidérer ce projet coûteux en termes d’investissements financiers, mais aussi d’un point de vue environnemental et sanitaire.

Le préfet, qui a rejeté le recours de la requérante, a contraint cette dernière à saisir le tribunal administratif d’un recours dirigé contre trois actes administratifs : l’arrêté portant abrogation de la décision implicite de rejet, l’arrêté portant autorisation, ensemble, la décision de rejet du recours gracieux.

 

L’affaire a permis de débattre et d’apporter des réponses à des questions procédurales, mais aussi de fond, dans le cadre d’un régime juridique expérimental.

 

Au titre des questions procédurales, l’Etat, à travers la préfecture, et la société pétitionnaire, n’ont pas manqué d’opposer le plus grand nombre de fin de non-recevoir : la tardivité, l’absence de notification préalable de la requête à l’Etat et au pétitionnaire, la multiplicité de décisions contestées et l’absence d’intérêt à agir.

 

1°) L’examen de la tardiveté de la requête devait conduire le tribunal à se prononcer sur la loi applicable dans le temps, compte tenu des évolutions textuelles entre la date d’introduction de la demande et de la date à laquelle l’autorisation a été délivrée. C’est ainsi que le Tribunal retient que le régime applicable à la date de l’introduction de la demande n’était plus celui applicable à la date de la délivrance de l’autorisation, de sorte que les nouvelles dispositions prévues, en particulier par l’article R. 181-50 du code de l’environnement, lui étaient désormais applicables.

 

L’article R. 181-50 du code précité énonce que :

 

« Les décisions mentionnées aux articles L. 181-12 à L. 181-15 peuvent être déférées à la juridiction administrative : / 1° Par les pétitionnaires ou exploitants, dans un délai de deux mois à compter du jour où la décision leur a été notifiée ; / 2° Par les tiers intéressés en raison des inconvénients ou des dangers pour les intérêts mentionnés à l’article L. 181-3, dans un délai de quatre mois à compter de : / a) L’affichage en mairie dans les conditions prévues au 2° de l’article R. 181-44 ; / b) La publication de la décision sur le site internet de la préfecture prévue au 4° du même article. / Le délai court à compter de la dernière formalité accomplie.Si l’affichage constitue cette dernière formalité, le délai court à compter du premier jour d’affichage de la décision. / Les décisions mentionnées au premier alinéa peuvent faire l’objet d’un recours gracieux ou hiérarchique dans le délai de deux mois. Ce recours administratif prolonge de deux mois les délais mentionnés aux 1° et 2° ».

La règle, pour les tiers intéressés, est donc d’un recours dans le délai de 4 mois à compter de la dernière formalité de publication accomplie.

 

Dans l’affaire en cause, la décision a certes été affichée en mairie et publiée sur le site de la préfecture compétente, mais sans toutefois que la préfecture ait indiqué la date de publication.

 

En tout état de cause, la requête de la requérante, qui est un tiers, avait été introduite avant le terme du délai quatre mois consécutif à l’affichage en mairie.

 

2°) L’absence de notification préalable de la requête s’est invitée dans le débat avant même d’être repris par les parties car le Tribunal a sollicité la requérante afin qu’elle produise la preuve de cette formalité.

Toutefois, les articles R. 181-50 et suivants du code de l’environnement n’imposaient plus à l’auteur d’un recours contentieux l’accomplissement d’une telle formalité, suite à l’abrogation de l’article 44 du décret n° 2014-450 du 2 mai 2014 par le décret n°2017-81 du 26 janvier 207, plus précisément l’article 16 de ce décret, avec effet au 1ermars 2017.

 

Par conséquent, cette formalité, même mentionnée dans le dispositif de l’arrêté préfectoral ou au titre des voies et délais de recours, n’était pas opposable à la requérante qui a pu s’en affranchir pour saisir directement le tribunal, contrairement à ce qu’on pu soutenir les parties au cours des échanges contradictoires.

3°) Ensuite, la requérante ayant saisi le tribunal de plusieurs décisions, par une seule et unique requête, le pétitionnaire a cru opportun de lui opposer la lettre de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, aux termes duquel :

 

« La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décisionattaquée.

Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

 

Le pétitionnaire évoquait également que les décisions contestées étaient soumises à des régimes contentieux distincts, l’une relevant de l’excès de pouvoir, l’autre du plein contentieux.

 

Pourtant, il n’est pas rare qu’un arrêté préfectoral ne soit que l’acte qui formalise plusieurs décisions, de même qu’il n’est pas impossible qu’à l’appui d’un recours, le requérant dirige ses conclusions contre la décision contestée et, le cas échéant, excipe de l’illégalité de cette dernière, celle d’une autre décision.

Surtout, le Conseil d’Etat admet de longue date qu’une requête énonçant des conclusions dirigées contre plusieurs décisions est recevable dès lors que les décisions en cause présentent entre elles un lien suffisant (CE, 30 mars 1973, req. n°80717 ; voy. également : CE, 30 juin 2006, req. n°284859 ; Concl. Gilles PELLISSIER sous CE, 5 juillet 2017, 7ème et 2ème Ch. Réunies, req. N°396430).

 

Cela se justifie d’autant plus et d’autant mieux que la règle s’inscrit dans un souci de bonne administration de la justice.

 

Tout au plus le Tribunal a-t-il considéré que la requérante n’était pas recevable à contester l’arrêté portant abrogation du rejet implicite de la demande d’autorisation d’exploitation dès lors que, selon le tribunal, cet arrêté n’avait pas, en lui-même, produit d’effet juridique et qu’il constituait un acte superfétatoire. Ce point ce justifie, il est vrai, dès lors que l’arrêté portant autorisation implique nécessairement l’abrogation de la décision implicite de rejet.

 

4°) Enfin, au titre des fins de non-recevoir, le Tribunal écarte également le défaut d’intérêt à agir de la requérante, retient la proximité de l’exploitation et de l’habitation de la requérante, à moins de 500 mètres, ce qui l’expose même partiellement aux nuisances et pollutions.

 

5°) Sur le fond, l’arrêté portant autorisation d’exploiter la carrière a été délivré sur la base d’une demande qui ne présentait pas de garanties techniques et financières suffisantes d’une part, et une motivation tout aussi insuffisante, d’autre part.

 

Au titre du défaut de motivation, l’article L. 411-1 du code de l’environnement précise que :

 

« I. -Lorsqu’un intérêt scientifique particulier ou que les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d’intérêt géologique, d’habitats naturels, d’espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : (…) / 2° La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifications ou de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés dans le milieu naturel (…) ».

 

Aux termes de l’article L. 411-2 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur :

 

« Un décret en Conseil d’Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : (…) / 4° La délivrance de dérogation aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : (…) / c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour  d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement (…) ».

Par ailleurs, l’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration énonce que :

« Doivent (...) être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement».

 

Et l’article L. 211-5 du même code d’ajouter que :

 

« La motivation (…) doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

Il s’en suit, selon le raisonnement suivi par le tribunal que la partie d’un arrêté qui accorde l’une des dérogations prévues par l’article L. 411-2 du code de l’environnement constitue une décision administrative individuelle qui déroge aux règles générales fixées par la loi ou le règlement, au sens de l’article L. 211-3 du code des relations entre le public et l’administration, et est dès lors soumise à l’obligation de motivation définie à l’article L. 211-5 du même code.

Tirant les conséquences de cette combinaison, le tribunal considère que l’arrêté se borne à paraphraser les dispositions légales, sans justifier de l’intérêt public majeur en présence, qui motiverait une telle dérogation qui porte atteinte à l’environnement comme à la santé.

 

6°) Enfin, le tribunal retient l’insuffisance de la demande présentée par le pétitionnaire au regard de ses capacités techniques et financières.

 

Les textes, en particulier l’article L. 512-1 du code de l’environnement, dans sa version applicable au 1ermars 2017, impose au pétitionnaire de présenter de telles garantie afin de s’assurer qu’il pourra conduire à bien le projet et assurer une remise en état des lieux.

 

Dans l’affaire en cause, le Tribunal a relevé que la société, constituée pour la circonstance autour de trois sociétés actionnaires, n’avait pas de référence en matière d’exploitation de carrière, pas plus que deux des actionnaires (chacun à hauteur de 22,5%) et qu’elle avait présenté un acte de cautionnement insuffisant au regard des sommes mises en avant pour la remise en état.

 

Rien, au dossier, ne permettait, selon le tribunal, de renseigner sur le montant des investissements à réaliser et les comptes d’exploitation prévisionnels, sur les recettes ou encore sur le point de savoir si le projet est financé sur fonds propres ou capitaux externes et si l’apport des actionnaires est limité ou non au capital, lui aussi inférieur au coût de remise en état mentionné au dossier.