Bilan du contentieux des élections municipales 2020

Le 15 mars 2020, en pleine pandémie, le gouvernement a décidé de maintenir le premier tour, avant d’annoncer une mesure inédite de confinement général et le report du second tour ; de quoi créer l’émoi des candidats malheureux du premier puis du second tour qui ont décidé de s’en remettre au juge de l’élection afin, notamment, de faire contester la sincérité du scrutin.

Le principe de sincérité n’est pas expressément consacré par les textes, même la Constitution du 4 octobre 1958 n’en dit rien. Il y a même une forme d’antinomie – au demeurant apparente seulement – à prétendre pouvoir vérifier ou contrôler la sincérité d’un scrutin qui se veut gouverner par un principe qui, lui, est expressément consacré par la norme fondamentale : le secret du suffrage.

 En effet, et pour rappel, l’article 3 de la Constitution énonce que :

 « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum.

Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice.

Le suffrage peut être direct ou indirect dans les conditions prévues par la Constitution. Il est toujours universel, égal et secret.

Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droit civils et politiques ».

 Cette antinomie a été surmontée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui a reconnu et consacré le principe de sincérité du scrutin à partir des dispositions précitées, considérant qu’un scrutin qui ne garantirait pas l’universalité, l’égalité et le secret peut être insincère, en présence notamment de manœuvres.

 Qui peut contester les opérations électorales ?

 L’article L. 248 du code électoral énonce que tout électeur, tout éligible et donc tout candidat a le droit de contester les opérations électorales, ainsi que le préfet uniquement s’il estime que les conditions et les formes légalement prescrites n’ont pas été remplies.

 Cette règle appelle plusieurs observations qui ne sont pas dénuées d’intérêt au regard de l’expérience acquise, notamment dans le cadre du scrutin en question.

Premièrement, le préfet ne peut contester les opérations électorales qu’en invoquant un manquement « légalement » prescrit. Ce faisant, s’il a qualité pour contester la tenue des opérations électorales, il n’est pas certain qu’il puisse invoquer d’autres moyens que ceux prévus par le code électoral, en tous cas fixés par un texte. Or, la caractéristique principale des « principes » tient essentiellement au fait qu’ils n’ont pas de corps, en ce sens qu’ils ne sont expressément prévus par aucun texte ; ils se déduisent des textes. Par suite, il n’est pas certain que le préfet puisse directement invoquer le principe de sincérité. En revanche, il peut faire constater l’insincérité du scrutin par des dispositions qui ont vocation à faire respecter ce principe.

Deuxièmement, les partis politiques et les associations peuvent avoir un intérêt propre à contester une élection.

En revanche, et troisièmement, il a été jugé qu’une commune ne disposait pas d’un intérêt propre à contester une opération électorale, mais encore à défendre dans le cadre d’un tel contentieux.

Les délais

Le contentieux électoral impose des délais contraints afin de vider le contentieux avec célérité, pour permettre aux élus et instances auxquelles ils appartiennent de s’installer, puis d’œuvrer pour assurer la continuité du service.

En temps normal, les requérants peuvent saisir le tribunal administratif de leur ressort le cinquième jour qui suit le jour de l’élection, avant 18 heures. Leur contestation peut se faire directement auprès du tribunal administratif, mais encore entre les mains du préfet ou directement en Mairie en le joignant au procès-verbal (cf. article R. 219 du code électoral).

Aussi, et théoriquement, le premier tour s’étant tenu le dimanche 15 mars 2020, les recours aurait dû être présentés au plus tard le vendredi 20 mars 2020 à 18h.

Les circonstances particulières dans lesquelles se sont tenues les opérations électorales du premier tour, puis l’entre-deux-tours ont conduit le gouvernement à suspendre les délais de recours par l’ordonnance n°2020-305 par plusieurs dispositions dérogatoires.

L’article 15 de l’ordonnance précitée précisait alors que :

« 3° Les réclamations et les recours mentionnées à l’article R. 119 du code électoral peuvent être formées contre les opérations électorales du premier tour des élections municipales organisé le 15 mars 2020 au plus tard à dix-huit heures le cinquième jour qui suit la date de prise de fonction des conseillers municipaux et communautaires élus dès ce tour, fixée par décret au plus tard au mois de juin 2020 dans les conditions définies au premier alinéa du III de l’article 19 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 susvisée ou, par dérogation, aux dates prévues au deuxième ou troisième alinéa du même III du même article ».

Le Décret n°2020-571 du 14 mai 2020, annoncé par l’ordonnance, a permis l’installation des conseils municipal et partant de lancer le délai de recours.

La question ne s’est pas posée avec le second tour puisqu’il a été annoncé et s’est tenu le 28 juin, de sorte que les recours ont dû être formés dans le délai de 5 jours de l’article R. 219 du code électoral.

Les moyens

En règle générale, la requête doit présenter d’emblée l’ensemble des moyens dirigés contre l’opération électorale contestée car passé le délai de recours, il n’est plus possible d’en invoquer de nouveau.

La prorogation des délais sous l’effet des textes relatifs à l’état d’urgence sanitaire a permis de disposer d’un temps supplémentaire, puisque les délais ont été prorogés jusqu’à l’installation des conseillers municipaux par le décret n°2020-571.

Les moyens classiquement invoqués se rapportent au respect des règles de la campagne électorale non-officielle, puis officielle et à la tenue du scrutin en tant que tel.

Toutefois, cette élection n’avait rien de classique : la COVID-19 étant passé par là, les messages d’alerte et de précaution du gouvernement aussi, la participation et, surtout, l’abstention ont conduit les requérants à faire une corrélation qui conduit à s’interroger sur la sincérité du scrutin sous deux angles : celui de la légitimité des élus sur la base d’une participation inférieure à 50% des inscrits d’une part, et celui de l’altération du résultat en lien avec l’abstention provoquée par la pandémie, d’autre part.

Un troisième angle s’est créé à la suite du second tour, certains requérants considérant que la gestion de la crise sanitaire aurait donné lieu à des manœuvres.

En présence d’une telle circonstance exceptionnelle, le Conseil constitutionnel a dégagé une règle qui a pu être reprise par endroit :

« 1. Considérant que le requérant fait valoir que le tremblement de terre survenu dans la nuit du 12 au 13 mars 1993 a entravé le déroulement normal de la campagne électorale sur l'île de Futuna en limitant notamment les possibilités de déplacement d'une île à l'autre ; qu'il soutient que le taux de participation plus faible à Futuna qu'à Wallis est imputable à la situation sur l'île après le séisme ;

  1. Considérant que si le tremblement de terre survenu dans la nuit du 12 au 13 mars a incontestablement perturbé la circulation entre les îles de Wallis et Futuna et à l'intérieur de l'île de Futuna, il n'est pas établi que ces perturbations aient gravement nui au déroulement de la campagne électorale ; que si certaines difficultés ont néanmoins été observées, elles ont concerné l'ensemble des candidats et elles n'ont pu, dans ces conditions, altérer la sincérité du scrutin ;
  2. Considérant que si le requérant fait valoir que de nombreux abstentionnistes auraient pu lui apporter leurs suffrages en l'absence des circonstances rappelées ci-dessus, il ne résulte pas des pièces du dossier que le taux d'abstention constaté à Futuna ait été beaucoup plus important que lors des consultations précédentes, ni qu'il ait pu modifier les résultats du scrutin ;»

CC, 1er juillet 1993, Décision 93-1279 AN

Le Conseil constitutionnel fut le premier saisi de la question à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité qui l’a conduit à statuer, dans deux décisions du 17 juin 2020.

Dans l’une de ces décisions, le Conseil constitutionnel s’est penché sur le premier pan, celui de la légitimité des élus, en jugeant que :

« 3. Sur le fond, la requérante reproche aux dispositions renvoyées de permettre que l'élection du conseil municipal d'une commune d'au moins 1 000 habitants puisse être acquise dès le premier tour de scrutin, sans exiger que la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés ait également recueilli un nombre de suffrages correspondant à une part minimale du nombre des électeurs inscrits. En premier lieu, il en résulterait une méconnaissance des principes d'égalité devant la loi et devant le suffrage, dès lors que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'élection dès le premier tour nécessite d'avoir réuni, non seulement la majorité absolue des suffrages exprimés, mais aussi un nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits. En deuxième lieu, en permettant l'élection de conseillers municipaux dont la requérante juge qu'ils seraient dépourvus de toute représentativité minimale, ces dispositions contreviendraient à un principe d'« équité du scrutin », aux principes de sincérité et de loyauté du scrutin, au « principe démocratique » et au principe de la souveraineté nationale. En dernier lieu, ces dispositions seraient contraires à un principe fondamental reconnu par les lois de la République, que la requérante demande au Conseil constitutionnel de reconnaître, selon lequel, pour toute élection locale à deux tours, nul ne peut être élu au premier tour de scrutin s'il n'a réuni un nombre de suffrages égal au quart des électeurs inscrits.

  1. Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les mots « la majorité absolue des suffrages exprimés » figurant à la première phrase du premier alinéa et du deuxième alinéa de l'article L. 262 du code électoral.
  2. Selon les dispositions combinées du troisième alinéa de l'article 23-2 et du troisième alinéa de l'article 23-5 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 mentionnée ci-dessus, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à une disposition qu'il a déjà déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une de ses décisions, sauf changement des circonstances.
  3. Dans sa décision du 18 novembre 1982, le Conseil constitutionnel a spécialement examiné l'article L. 262 du code électoral, dans la même rédaction que celle contestée par la requérante. Il a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif de sa décision.
  4. Si, depuis cette décision, le champ d'application de ces dispositions a été étendu aux communes d'au moins 1 000 habitants, les dispositions prévoyant cette extension ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 mai 2013 mentionnée ci-dessus. En outre, ni la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ni la mention explicite du principe de sincérité du scrutin dans des décisions du Conseil constitutionnel postérieures aux décisions précitées ne constituent un changement des circonstances justifiant le réexamen des dispositions contestées. Enfin, le taux d'abstention des électeurs lors du scrutin qui s'est tenu le 15 mars 2020 et le contexte particulier lié à l'épidémie de covid-19 ne constituent pas non plus un changement des circonstances justifiant un tel réexamen.
  5. Dès lors, il n'y a pas lieu pour le Conseil constitutionnel d'examiner la question prioritaire de constitutionnalité».

CC, 17 juin 2020, QPC n°2020-850

Dans l’autre de ces décisions, le Conseil constitutionnel s’est penché sur le second pan, celui de l’altération du résultat, en considérant que :

« 25. En troisième lieu, si les requérants et certains intervenants font valoir que, en raison de l'épidémie de covid-19, l'organisation du second tour avant la fin du mois de juin 2020 risque de nuire à la participation des électeurs, ce scrutin ne peut se tenir que si la situation sanitaire le permet. Dès lors, les dispositions contestées ne favorisent pas par elles-mêmes l'abstention. Il appartiendra, le cas échéant, au juge de l'élection, saisi d'un tel grief, d'apprécier si le niveau de l'abstention a pu ou non altérer, dans les circonstances de l'espèce, la sincérité du scrutin ».

CC, 17 juin 2020, QPC n°2020-849

Puis les tribunaux administratifs ont été invités à se prononcer.

Le Tribunal administratif de Nantes a été l’un des premiers à annuler un scrutin, établissant une corrélation entre la crise sanitaire, les messages diffusés par le gouvernement et l’abstention inhabituelle du scrutin qui aurait altéré la sincérité du scrutin ; le tout en présence d’un écart de 3 voix permettant au requérant d’atteindre la majorité absolue.

Il a jugé que :

« 2. Il résulte de l’instruction que le taux d’abstention, qui s’élève à 55,37 % des électeurs inscrits, a été beaucoup plus important que lors de la précédente élection municipale où il n’avait été que de 34,95 %. La faible participation peut être attribuée, au moins en partie, au contexte sanitaire et aux messages diffusés par le Gouvernement dans les jours précédant le scrutin, qui ont dissuadé une partie significative des électeurs de se rendre au bureau de vote le 15 mars 2020. S’il est constant que 265 voix séparent les deux listes arrivées en tête, il résulte toutefois de l’instruction que la liste conduite par Mme A n’a obtenu que trois voix de plus que la majorité absolue qui conditionnait sa victoire à l’issue du premier tour. Mme X est, par suite, fondée à soutenir que les circonstances particulières dans lesquelles s’est tenu le scrutin du 15 mars 2020, à l’origine d’une abstention inhabituelle, ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin et, eu égard au très faible écart de voix par rapport à la majorité absolue, à fausser les résultats de l’élection ».

TA NANTES, 9 juillet 2020, req. n°2004764

 

De sorte que, la seule abstention ne peut suffire, y compris en présence d’un faible écart de voix (44 voix), le juge de l’élection exigeant que des manœuvres soient avérées, massives ou de grande ampleur, le Tribunal ayant alors jugé que :

« 16. La seule circonstance que le faible taux de participation, d’un peu plus de 57 %, enregistré au premier tour des élections municipales qui s’est déroulé le 15 mars 2020 dans la commune de P., soit un taux bien inférieur à celui d’un peu plus de 74 % enregistré au premier tour des élections municipales de 2014, serait au moins en partie lié au contexte sanitaire relatif à l’épidémie de Covid-19 n’est pas de nature, à elle seule, à altérer la sincérité du scrutin, les protestataires ne soutenant pas, au demeurant, l’existence de manœuvres de la part de leurs adversaires. Dans ces conditions, et alors que l’abstention liée aux craintes entourant cette pandémie est de nature à avoir impacté les deux listes en présence, le niveau de l’abstention n’a pas altéré, dans les circonstances de l’espèce, la sincérité du scrutin ».

TA BESANCON, 25 septembre 2020, req. n°2000508

Enfin, au cours de cet entre-deux-tours si particulier, la question s’est posée de savoir les mesures prises par le gouvernement et au niveau local en faveur de la lutte contre la pandémie et notamment certaines visites domiciliaires auprès des personnes les plus isolées avait pu altérer la sincérité du scrutin.

Et il a été jugé que :

« 2. En premier lieu, les requérants soutiennent que Mme B., maire sortante et conductrice de la liste « X », a profité de la crise sanitaire dans le cadre de sa propagande électorale en mettant en place une cellule de crise et un dispositif de référents assurant la liaison entre les habitants de la commune et cette cellule et en évinçant de ces postes de référents les membres des listes concurrentes. Toutefois, une telle circonstance, au demeurant non établie au regard des éléments versés au débat par les protestataires, ne saurait être constitutive d’une manœuvre et n’est pas de nature à entacher d’irrégularités le déroulement de la propagande électorale laquelle n’interdit pas la mise en place d’un tel dispositif. En tout état de cause, cette mise en place relève des responsabilités que doit assumer le maire d’une commune dans le cadre de la survenance des telles circonstances sanitaires exceptionnelles et ne saurait, à elle seule, être regardée comme ayant compromis la sincérité du scrutin ».

TA BESANCON, 13 octobre 2020, req. n°2000925